Öffentliches Recht

Zuletzt bearbeitet:
20.09.2026

Beteiligte

Wer Beteiligten des Verwaltungsprozesses sind, gibt § 63 VwGO vor:

Kläger (§ 63 Nr. 1 VwGO),
Beklagte (§ 63 Nr. 2 VwGO),
ggf. Beigeladene (§§ 63 Nr. 3, 65 VwGO)
ggf. Vertreter des Bundesinteresses beim BVerwG (§§ 63 Nr. 4, 35 VwGO) bzw. der Vertreter des öffentlichen Interesses des Landes (§§ 63 Nr. 4, 36 VwGO).

Da die Aufzählung in § 63 VwGO abschließend ist, kann niemand außerhalb dieser vier Beteiligten mit eigenen Verfahrensrechten am Prozess teilnehmen.

Der Beteiligtenbegriff ist ein formeller. Das bedeutet, dass zur Begründung des Prozessrechtsverhältnisses lediglich eine darauf gerichtete Rechtshandlung des Klägers erforderlich ist, nämlich die Klageerhebung bei Gericht, in der er als Kläger und der Beklagte als Beklagter bezeichnet wird (§ 82 I 1 VwGO). Im Falle des Beigeladenen ist ein Beiladungsbeschluss durch das Gericht erforderlich.

Hauptbeteiligte im Verwaltungsprozess sind der Kläger und die Beklagte. Dabei ist es auch im Verwaltungsprozess ist eine Streitgenossenschaft auf Kläger- oder Beklagtenseite möglich, § 64 VwGO i.V.m. §§ 59–63 ZPO. Bei mehreren kostenpflichtigen Hauptbeteiligten richtet sich die Kostenpflicht dann - wie im Zivilprozess - nach § 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO.

Die am Verwaltungsprozess beteiligten Personen müssen auch tatsächlich in der Lage sein, die entsprechende Stellung als Kläger, Beklagter oder Beigeladener einzunehmen. Das Gesetz knüpft dabei an bestimmte Fähigkeiten an, die kumulativ vorliegen müssen.

Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO),
Prozessfähigkeit (§ 62 VwGO),
Postulationsfähigkeit (§ 67 IV VwGO)
Prozessführungsbefugnis

Die Beteiligtenfähigkeit bezeichnet die Fähigkeit, am Verfahren beteiligt zu sein, und entspricht weitgehend der

in § 50 ZPO. Sie ist in § 61 VwGO geregelt.

Beteiligtenfähig nach § 61 VwGO sind:

natürliche und juristische Personen (§ 61 Nr. 1 VwGO),
Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann (§ 61 Nr. 2 VwGO),
Behörden, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 61 Nr. 3 VwGO).

Juristische Personen

Beteiligtenfähig sind nach § 61 Nr. 1 VwGO neben natürlichen Personen (Alt. 1) auch juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts (Alt. 2).

Juristische Personen des öffentlichen Rechts: Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände, Landkreise, sonstige rechtsfähige Körperschaften (z.B. Universitäten, Berufskammern, rechtsfähige Anstalten und Stiftungen).
Juristische Personen des Privatrechts: AG, GmbH, rechtsfähige Genossenschaft, eingetragener Verein.

Vertreten wird eine juristische Person nach § 62 III VwGO durch ihre gesetzlichen Vertreter oder Vorstände. Ohne Vertretung ist die juristische Person zwar beteiligtenfähig, aber nicht prozessfähig.

Behörden

Behörden (§ 1 IV VwVfG) sind keine juristischen Personen, sondern unselbständiger Teil ihres jeweiligen Trägers. „Unselbstständig” bedeutet in diesem Fall, dass sie lediglich als Werkzeug zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch ihren Rechtsträger eingesetzt werden.

Ihre Beteiligtenfähigkeit richtet sich nach § 61 Nr. 3 VwGO, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Das bedeutet: Behörden sind grundsätzlich nicht beteiligtenfähig; die Länder können aber entsprechende Gesetze erlassen, die ihnen ausnahmsweise die Fähigkeit verleihen, selbst Beteiligte eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu sein.

Für alle Behörden haben diese Bundesländer entsprechende Bestimmungen getroffen:

Brandenburg (§ 8 I BbgVwGG),
Saarland (§ 19 I AGVwGO)
und Mecklenburg-Vorpommern (§ 14 I AGGerStG).

Nur für landesunmittelbare Behörden haben diese Bundesländer entsprechende Bestimmungen getroffen:

Niedersachsen (§ 79 I NJG),
Sachsen-Anhalt (§ 8 S. 1 AG VwGO LSA)
und Schleswig-Holstein (§ 69 I LJG).

Vertreten wird eine Behörde nach § 62 III VwGO durch ihre gesetzlichen Vertreter.

Kläger ist, wer im eigenen Namen staatlichen Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten begehrt. In der Regel ist das ein Bürger.

Dass ein Bürger im Verwaltungsprozess Beklagter ist, kommt hingegen selten vor: Eine Behörde muss den Bürger in der Regel nicht verklagen, um ihr Ziel zu erreichen; sie kann „einfach” per Verwaltungsakt agieren und dem Bürger so ein Tun, Dulden oder Unterlassen auferlegen (§ 35 VwVfG). Anders liegt es, wenn sich die Behörde auf eine Ebene der Gleichordnung mit dem Bürger begeben hat. Dies ist regelmäßig dann der Fall, wenn zwischen den Beteiligten ein öffentlich-rechtlicher Vertrag abgeschlossen wurde (§§ 54 ff. VwVfG).

Die bloße Klageerhebung sagt aber noch nichts darüber aus, ob die Klage auch zulässig ist. Dazu muss der Kläger auch klagebefugt sein (§ 42 II VwGO).

Klagebefugt ist der Kläger, wenn er geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder dessen Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Die Prozessführungsbefugnis des Klägers muss in der Klausur in der Regel nicht geprüft werden. Denn die Klagebefugnis geht in der aktiven Prozessführungsbefugnis auf, indem sie bereits voraussetzt, dass der Kläger die Verletzung eines eigenen subjektiven Rechts substantiiert vorträgt.

Ausführungen zur aktiven Prozessführungsbefugnis sind nur erforderlich, wenn der Kläger fremde Rechte in eigenem Namen geltend macht. Entscheidend ist dann, ob eine gesetzliche Prozessstandschaft besteht („soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“, § 42 II VwGO).

Nach dem Rechtsträgerprinzip ist derjenige der richtige Beklagte, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Denn Behörden sind „nur” unselbstständige Teile ihres jeweiligen Rechtsträgers. Daher ist der Rechtsträger für die Handlungen seiner Behörde verantwortlich, und gegen ihn ist die Klage zu richten.

Hinweis: § 78 I Nr. 1 VwGO ist unmittelbar nur auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen sowie Fortsetzungsfeststellungsklage anwendbar. Die Norm bzw. der darin zum Ausdruck kommende Rechtsgedanke wird auf andere verwaltungsaktsbezogene Klage- und Antragsarten entsprechend angewendet.

Wer Rechtsträger der handelnden Behörde ist, bestimmt sich nach dem Organisationsrecht der jeweiligen Bundes- oder Landesbehörde und muss somit im Einzelfall anhand der hierfür einschlägigen Regelungen bestimmt werden.

Es gibt jedoch einige allgemeine Grundsätze, die unabhängig vom Einzelfall Auskunft darüber geben, wer der „richtige” Beklagte ist. Hier ist insbesondere die Unterscheidung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung aufschlussreich.

Unmittelbar: Wahrnehmung staatlicher Aufgaben durch den Staat mithilfe seiner eigenen unselbstständigen Behörden und Organe.
Mittelbar: Wahrnehmung staatlicher Aufgaben durch rechtlich selbstständige Verwaltungsträger.

Erfüllt der Bund oder ein Bundesland seine Verwaltungsaufgaben selbst durch rechtlich unselbstständige Behörden oder Organe ist die Klage gegen das Land oder den Bund zu richten.

Fallabwandlung: P wurde bei einer Demonstration „Ausziehen statt Aussterben!” für den Schutz des Blauschillernden Feuerfalters, einer in Deutschland auf der Roten Liste als „vom Aussterben bedroht“ geführten Schmetterlingsart, von der Polizei ein Platzverweis erteilt. Als Protest hatte sich P lediglich mit Bodypaint in den Farben des Blauschillernden Feuerfalters angemalt und war ansonsten unbekleidet. P sieht das nicht ein und will Klage erheben. Gegen wen muss P ihre Fortsetzungsfeststellungsklage richten?

Nimmt dagegen ein rechtlich selbständiger Verwaltungsträger die Aufgabe wahr, ist die Klage gegen diesen Verwaltungsträger selbst zu richten.Denn mit der Verselbständigung geht zugleich die eigenständige Rechtsträgerschaft (und Verantwortung) für die übertragenen Aufgaben auf ihn über.

Zum Fall: Das Bauamt Waldstätten hat P mit Bescheid vom 15.09.2026 die Nutzung der Anlagen in ihrem Garten zur Schweinehaltung untersagt.

Variante 1: Die Stadt Waldstätten ist eine kreisfreie Stadt.
Variante 2: Die Stadt Waldstätten ist eine kreisangehörige Stadt (Suhlenberg).

Gegen wen muss P ihre Anfechtungsklage gegen die Nutzungsuntersagung vom 15.09.2026 richten?

Sonderfall: Beliehene und Verwaltungshelfer

Beliehene gehören der mittelbaren Staatsverwaltung an. Als Beliehener wird eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts bezeichnet, der ein Verwaltungsträger durch oder aufgrund eines Gesetzes die Kompetenz zur selbstständigen, hoheitlichen Erfüllung bestimmter Verwaltungsaufgaben überträgt.

Der Beliehene handelt in eigener Zuständigkeit selbstständig als Hoheitsträger gegenüber dem Bürger und ist selbst Verwaltungsträger. Daher ist der Beliehene selbst der richtige Klagegegner und nicht der Bund, das Land oder die Kommune, der die Beleihung ausgesprochen hat.

Fallabwandlung: P hat außerdem Ärger mit dem TÜV Waldstätten: Sie hatte die Scheinwerfer ihres VW Käfers abmontiert, um bei nächtlichen Fahrten den Tag-Nacht-Rhythmus vorbeifliegender Insekten zu stören. Bei der nächsten Hauptuntersuchung wird ihr deshalb wegen eines erheblichen Mangels (§ 29 III StVZO i.V.m. Anlage VIII) die Prüfplakette verweigert.

Wer wäre im Fall einer Verpflichtungsklage auf Erteilung der Prüfplakette der richtige Klagegegner?

Abzugrenzen ist der Beliehene vom Verwaltungshelfer. Zwar kann es sich dabei in der Regel auch um eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts handeln, doch unterscheidet sich der Verwaltungshelfer vom Beliehenen im Grad seiner Verantwortung für die Erfüllung der jeweiligen hoheitlichen Aufgabe. Denn während der Beliehene die Aufgabe in eigener Zuständigkeit und Verantwortung wahrnimmt, wird der Verwaltungshelfer lediglich unselbständig und weisungsgebunden für die Behörde tätig, ohne eigene Entscheidungsspielräume zu besitzen.

Aus diesem Grund ist der Staat bzw. der staatliche Auftraggeber der richtige Beklagte. Während der Beliehene selbst hoheitlich und in eigener Zuständigkeit und Verantwortung handelt, verbleiben die Zuständigkeit und die Verantwortung für die Aufgabe, bei der der Verwaltungshelfer ohne eigene Hoheitsbefugnisse mitwirkt, beim Staat.

Fallabwandlung: P macht sich für zwei Wochen auf zu einem Yogaretreat. Wie üblich parkt sie ihren VW Käfer ordnungsgemäß auf einem ausgewiesenen Parkplatz (§ 42 II StVO, Anlage 3 Zeichen 314) am Hauptbahnhof Waldstätten, um von dort mit dem Zug weiterzureisen. Noch am selben Tag entfernt das Ordnungsamt der Stadt Waldstätten das Parkplatzschild und stellt stattdessen ein absolutes Halteverbotsschild (Zeichen 283) auf, weil an dieser Stelle in drei Tagen Bauarbeiten beginnen sollen. Als die Bauarbeiten beginnen und eine Halterabfrage erfolglos bleibt, beauftragt das Ordnungsamt die Rollweg-Ratel GmbH damit, den Käfer umzusetzen. P erhält daraufhin einen Kostenbescheid, gegen den sie vorgehen will.

Wer wäre bei einer Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid richtiger Klagegegner?

Sonderfall: Janusköpfige Behörde

Es gibt öffentlich-rechtliche Körperschaften, bei denen die Behörde sowohl Behörde der Körperschaft im Selbstverwaltungsbereich als auch Behörde der unmittelbaren Staatsverwaltung ist. Die Behörde agiert also doppelfunktional (auch: Janusköpfigkeit der Behörde).

Ob diese janusköpfige öffentlich-rechtliche Körperschaft selbst Klagegegnerin ist oder die Klage gegen den Bund oder das Land zu richten ist, hängt davon ab, welche Art von Aufgaben sie erfüllt und für welchen Träger sie damit tätig wird. Eine Antwort darauf gibt in aller Regel das einschlägige Fachrecht.

Hat die Behörde eine staatliche Angelegenheit wahrgenommen, dann ist der Bund, das Land oder die Gemeinde Rechtsträger.
Hat die Behörde eine Körperschaftsangelegenheit wahrgenommen, dann ist sie selbst als Körperschaft Rechtsträger.

Der Beigeladene ist ein Dritter, der an einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt ist, ohne dabei die Rolle des Klägers oder Beklagten einzunehmen.

Durch die Beiladung können die Verwaltungsgerichte also Dritte in einen anhängigen Rechtsstreit zwischen dem Kläger und dem Beklagten einbeziehen.

Die Beiladung dient:

dem Rechtsschutz des Beigeladenen,
der Prozessökonomie durch die Erstreckung der Rechtskraft auf Dritte (§ 121 VwGO)
und der Rechtssicherheit, da sie widersprüchliche Entscheidungen zur gleichen Sache verhindert.

Voraussetzung ist ein eigenes rechtliches Interesse privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Natur, das von der Entscheidung zumindest berührt wird. Zudem muss auch der Beigeladene gemäß § 61 VwGO selbst beteiligungsfähig sein.

Fallabwandlung: Zur Nachbarschaft der P gehört auch Damian Dachs (D), der das angrenzende Grundstück in der Honigstockstraße 25 bewohnt. Er ist kein Fan des Saustalls nebenan. Daher beantragt er beim Bauamt, gegen P bauaufsichtlich einzuschreiten und ihr die Schweinehaltung zu untersagen. Zur Begründung verweist er auf die Lärm- und Geruchsbelästigung sowie auf die Festsetzungen des Bebauungsplans „Am Bienenkorb".

Das Bauamt prüft den Antrag, sieht aber mit Bescheid vom 03.09.2026 im Rahmen des ihm eröffneten Ermessens von einem Einschreiten ab: Zwar spreche einiges für eine materielle Baurechtswidrigkeit, angesichts der geringen Tierzahl und mangels konkret nachgewiesener Beeinträchtigungen sei ein Einschreiten derzeit nicht geboten. Den Widerspruch des D weist die Stadt Waldstätten am 20.10.2026 zurück.

D erhebt daraufhin Klage vor dem Verwaltungsgericht Waldstätten mit dem Antrag, die Stadt Waldstätten zu verpflichten, gegenüber P eine Nutzungsuntersagung bezüglich der Schweinehaltung zu erlassen.

Wer ist in dem Verfahren (Verpflichtungsklage auf Erlass einer Nutzungsuntersagung) alles Beteiligter?

Der Beigeladene erlangt seine prozessuale Stellung erst mit der Zustellung eines besonderen Beiladungsbeschlusses (§ 65 IV 1 VwGO) oder mit der Verkündung des Beschlusses in der mündlichen Verhandlung. Der Beiladungsbeschluss ist unanfechtbar (§ 65 IV 3 VwGO).

In der Regel wird die Beiladung im Urteil selbst nicht inhaltlich thematisiert. Dass eine Beiladung erfolgt ist, ergibt sich lediglich aus dem Rubrum und zwar unabhängig davon, ob sich die beigeladene Person am Verfahren aktiv beteiligt hat.

Außerdem ist die Beiladung für den Kostentenor (und die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten) relevant.

§ 154 I, III VwGO: Regelt den Fall, wenn der Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt hat und mit diesem unterlegen ist; er ist dann kostenpflichtig. Wenn das streitige Rechtsverhältnis ihm gegenüber nur einheitlich entschieden werden konnte, können die Kosten nach § 159 S. 2 VwGO der Beklagten und der Beigeladenen als Gesamtschuld auferlegt werden.
§ 162 III VwGO: Knüpft an eine Billigkeitsentscheidung des Gerichts für die Erstattung der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen an, wenn dieser obsiegt.

Fallabwandlung: Das VG Waldstätten gibt der Klage statt und verpflichtet die Stadt Waldstätten, gegenüber P eine Nutzungsuntersagung bezüglich der Schweinehaltung zu erlassen. Die Haltung der beiden Minischweine im 20 m² großen Freigehege auf dem eng bebauten, allseits von Wohnbebauung umgebenen Grundstück der P überschreitet die Grenze der nach § 14 I BauNVO zulässigen Kleintierhaltung als untergeordnete Nebenanlage zur Wohnnutzung ("Wohnakzessorietät"). Schweine gehören, unabhängig von ihrer Größe, typischerweise nicht zu den in einem allgemeinen Wohngebiet üblichen Kleintieren; die von ihnen ausgehenden Geräusch- und Geruchsimmissionen sind gebietsuntypisch. Die Nutzung widerspricht damit der Eigenart des durch den Bebauungsplan "Am Bienenkorb" festgesetzten allgemeinen Wohngebiets und verletzt den Gebietserhaltungsanspruch des Nachbarn D. Das der Stadt Waldstätten nach § 81 Satz 1 LBauO Niederauen grundsätzlich eröffnete Ermessen ist hier auf Null reduziert: Angesichts der eindeutigen materiellen Baurechtswidrigkeit und der beengten Grundstückssituation rechtfertigt allein die geringe Zahl der gehaltenen Tiere kein Absehen vom Einschreiten.

Variante 1: P hatte im Prozess keinen Antrag gestellt.
Variante 2: P hatte im Prozess im Prozess einen Antrag auf Abweisung der Klage des D gestellt.

Woraus ergibt sich die Kostenentscheidung und wie lautet der Kostentenor?

Im Anschluss an die Ausführungen des Beklagten sind beim Tatbestand des Urteils der Antrag und das Vorbringen des Beigeladenen zu schildern. Es ist nicht zwingend, dass der Beigeladene einen eigenen Antrag stellt (vgl. § 154 III VwGO).

Nach § 65 I VwGO können andere beigeladen werden, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden. Dies ist die einfache (auch: fakultative) Beiladung.

Rechtliche Interessen eines Dritten werden berührt, wenn der Beizuladende zu den Hauptbeteiligten oder zum Streitgegenstand in einer solchen Beziehung steht, dass das Unterliegen eines der Hauptbeteiligten seine Rechtslage verbessern oder verschlechtern würde.

Die einfache Beiladung kann von Amts wegen oder auf Antrag erfolgen; es handelt sich also um eine Ermessensentscheidung. Der Dritte hat somit keinen Anspruch auf Anordnung der Beiladung, sondern nur auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.

Fallabwandlung: Damian Dachs (D) erfährt, dass Pippa Pfau (P) in ihrem Garten einen Teich mit einem Volumen von 150 m³ anlegen will, um dort bei Vollmond zu baden und sich so von der Negativität der Außenwelt reinzuwaschen. D fühlt sich bereits beim Gedanken an die platschenden Geräusche bei Nacht belästigt und ist der Auffassung, der Teich halte den gesetzlichen Mindestabstand zur Grundstücksgrenze nicht ein. Er ist daher erleichtert, als der Stadt Waldstätten die Erteilung der Baugenehmigung zunächst versagt. Als er erfährt, dass P daraufhin Klage auf Erteilung der Baugenehmigung vor dem VG Waldstätten erhoben hat, beantragt er seine Beiladung zu diesem Verfahren. Das VG weist den Antrag ab.

Was kann D nun unternehmen?

Nach § 66 S. 1 VwGO kann der Beigeladene innerhalb der Anträge eines Beteiligten selbständig Angriffs- und Verteidigungsmittel geltend machen und alle Verfahrenshandlungen wirksam vornehmen. Er kann aber keine Klageänderung oder -erweiterung vornehmen und die Klage nicht zurücknehmen. Dies obliegt allein der Disposition des Klägers; daher spricht § 66 S. 1 VwGO von „innerhalb der Anträge".