16.08.2026
Verfahrensablauf im Verwaltungsprozess
Im Verwaltungsprozess geht es um Konflikte zwischen Bürgern und Behörden. Bevor es zum Verwaltungsprozess vor den Verwaltungsgerichten kommt, durchläuft der Bürger das Verwaltungsverfahren.
Mit dem Ausgangsbescheid reagiert die Behörde auf einen bestimmten Sachverhalt (§ 35 VwVfG). Dieser Bescheid ist regelmäßig ein Verwaltungsakt. Ist der Bürger damit unzufrieden, kann er Widerspruch einlegen (§ 69 VwGO).
Mit Erhebung des Widerspruchs beginnt das Abhilfeverfahren bei der Ausgangsbehörde (§ 72 VwGO). Hält diese den Widerspruch für begründet, hilft sie ihm ab und beendet damit den Konflikt auf behördlicher Ebene. Lehnt die Ausgangsbehörde den Widerspruch ab, leitet sie ihn an die nächsthöhere Behörde weiter (§ 73 I 1 VwGO).
Die Widerspruchsbehörde prüft die Entscheidung erneut und erlässt, wenn sie dem Widerspruch nicht abhilft und ihn als unzulässig verwirft oder als unbegründet zurückweist, einen Widerspruchsbescheid (§ 73 III VwGO). Gegen diesen Widerspruchsbescheid kann Klage beim Verwaltungsgericht erhoben werden (§§ 81, 82 VwGO).
Das Verwaltungsgericht prüft dann die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts in Form des Widerspruchbescheides bzw., wenn es kein Widerspruchverfahren bedurfte, in Form des Ausgangsbescheides. In der Regel ergeht dann nach einer mündlichen Verhandlung (§ 101 I VwGO) ein Urteil (§§ 107 ff. VwGO), das die Instanz und ggf. auch den Verwaltungsrechtssteit verbindlich abschließt, sofern keine Rechtsmittel zugelassen werden (§§ 124 II, 124a VwGO).
Dieser Beitrag gehört zu unserer Reihe Grundlagen im Verwaltungsprozess. Diese besteht aus:
den Beitrag zu den
Verfahrensgrundsätzen, die als Leitlinien das gesamte Verfahren prägen und
diesen Beitrag zum
Verfahrensablauf, der den Weg von der Klageerhebung bis zur Entscheidung strukturiert darstellt.
In jedem Bundesland werden im Öffentlichen Recht mindestens zwei Examensklausuren (V-Klausuren) geschrieben. Zu unterschieden sind:
die Klausuren aus gerichtlicher Sicht und
die Klausuren aus anwaltlicher oder behördlicher Sicht.
Kenntnisse über das Verwaltungsverfahren sind nicht nur für Klausuren aus behördlicher Sicht relevant, sondern auch für die Klausur aus gerichtlicher Sicht. Der Grund: Im Verwaltungsurteil (und Beschluss) muss im Tatbestand (bzw. den Gründen zu I) eine chronologische Darstellung des Verwaltungsverfahrens erfolgen.
Das Verwaltungsprozessrecht dient dem:
subjektiven Rechtsschutz des Bürgers gegen den Staat und
der Kontrolle der Verwaltung sowie der Durchsetzung des objektiven Rechts im Interesse der Allgemeinheit.
Das Prozessrecht des Verwaltungsprozesses ist in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geregelt.
Darüber hinaus finden nach der Generalverweisung des § 173 S. 1 VwGO die Vorschriften des GVG und der ZPO entsprechende Anwendung, soweit die VwGO keine eigenen Bestimmungen enthält und die grundsätzlichen Unterschiede der Verfahrensarten dem nicht entgegenstehen.
Das Verwaltungsverfahren und der daran anschließende Verwaltungsprozess sind, wie der
Zivilprozess, von der
Dispositionsmaximegeprägt. Die Beteiligten bestimmen Beginn, Gegenstand und Beendigung des Verfahrens:
Verfahrensbeginn: Durch Widerspruch (§ 69 VwGO), Klageerhebung (§§ 81, 82 VwGO) oder Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz (§§ 80 ff., 123 VwGO)
Verfahrensgegenstand: Durch Anträge und prozessuales Verhalten
Verfahrensbeendigung: Durch Klagerücknahme (§ 92 VwGO) oder
Klageverzicht(§ 173 S. 1 VwGO i.Vm. § 306 ZPO)
Dem Verwaltungsprozess ist das Verwaltungsverfahren vorgelagert. In diesem bereitet eine Behörde eine Entscheidung (Verwaltungsakt, § 35 VwVfG) vor und erlässt sie gegenüber dem Bürger.
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Das Verwaltungsverfahren ist dem Verwaltungsprozess vorgelagert und umfasst regelmäßig das Ausgangsverfahren mit dem Ausgangsbescheid sowie – je nach Bundesland – das anschließende Widerspruchsverfahren (auch: Vorverfahren).
Das Verwaltungsverfahren beginnt in der Regel mit einem Ausgangsbescheid (auch: Erstbescheid), mit dem die Behörde auf einen bestimmten Sachverhalt reagiert.
Der Ausgangsbescheid (Erstbescheid) ist der Festsetzungsbescheid vom 08.05.2026 , mit dem die Bezirksregierung Waldstätten erstmals die Erfahrungsstufe des M festsetzt.
Der Ausgangsbescheid stellt regelmäßig einen Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG) dar, also eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit direkter Außenwirkung.
Die formellen Anforderungen eines Ausgangsbescheid sind in den §§ 35 ff. VwVfG geregelt. Von besonderer Relevanz sind:
Bestimmtheit (§ 37 VwVfG)
Begründung (§ 39 VwVfG)
Bekanntgabe (§ 41 VwVfG)
Ist der Adressat mit dem Ausgangsbescheid zufrieden endet hier das Verwaltungsverfahren.
Bürger wird die beantragte Gaststättenerlaubnis (§ 2 GastG) erteilt.
Ist der Adressat mit dem Ausgangsbescheid nicht einverstanden, kann bzw. muss er gegen den Ausgangsbescheid Widerspruch einlegen. Die Widerspruchsfrist beträgt dabei einen Monat (§ 70 VwGO), nach deren Ablauf der Verwaltungsakt bestandskräftig wird.
Bürger wird eine Abrissverfügung seines Bunkers auferlegt (in NRW: § 82 BauO NRW).
Vor Erhebung der Anfechtungsklage (§ 68 I 1 VwGO) oder der Verpflichtungsklage (§ 68 II VwGO) ist grundsätzlich ein Widerspruchsverfahren durchzuführen.
Das Widerspruchsverfahren beginnt mit dem Widerspruch des M vom 25.05.2026 gegen den Festsetzungsbescheid und endet mit dem Widerspruchsbescheid vom 05.06.2026, mit dem das Schulministerium (als oberste Dienstbehörde, § 54 III BeamtStG) dem Widerspruch nicht abhilft.
Das Widerspruchsverfahren beginnt mit der Erhebung des Widerspruchs (§ 69 VwGO) innerhalb der Widerspruchsfrist (§ 70 I 1 VwGO) bei der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat (Ausgangsbehörde).
Die Einlegung führt grundsätzlich zur aufschiebenden Wirkung (§ 80 I 1 VwGO), sodass ein (belastender) Verwaltungsakt vorerst nicht vollstreckt werden darf (
Suspensiveffekt).
Das Widerspruchsverfahren soll dabei der Verwaltung eine Selbstkontrolle ermöglichen, dem Adressaten des Ausgangsbescheids eine weitere Zweckmäßigkeitskontrolle eröffnen und die Gerichte entlasten.
Von diesem Grundsatz gibt es in § 68 I 2 VwGO Ausnahmen:
Nr. 1: Der Verwaltungsakt wurde von einer obersten Bundesbehörde oder obersten Landesbehörde erlassen.
Nr. 2: Der Widerspruchsbescheid enthält erstmalig eine Beschwer (Nr. 2)
Weitere Ausnahmen können sich aus Sonderregelungen in einzelnen Bundesländern i.V.m. § 68 I 2 VwGO ergeben.
Das Vorverfahren wurde grundsätzlich abgeschafft in:
Bayern (Art. 12 II AGVwGO)
Hessen (Anlage zu § 16a AGVwGO)
Niedersachsen (§ 8a AGVwGO)
Nordrhein-Westfalen (§ 110 JustG NRW)
Weitere Bundesländer haben punktuelle Ausnahmen vom Vorverfahren geregelt, ohne es grundsätzlich abzuschaffen:
Baden-Württemberg (§ 15 AGVwGO)
Berlin (§ 42 LOG)
Hamburg (§ 6 II AGVwGO)
Mecklenburg-Vorpommern (§ 13b AGGerStrG)
Abhilfeverfahren bei der Ausgangsbehörde
Mit Erhebung des Widerspruchs beginnt das Abhilfeverfahren bei der Ausgangsbehörde, also der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat:
Abhilfe gewährt: Hält die Ausgangsbehörde den Widerspruch für begründet, hilft sie ihm ab (§ 72 VwGO). Das Widerspruchsverfahren ist beendet.
Abhilfe verweigert: Hält sie den Widerspruch für unbegründet, leitet sie ihn an die nächsthöhere Behörde (Widerspruchsbehörde) weiter (§ 73 I 1 VwGO).
Entscheidung des Widerspruchsbehöde
Durch die Abhilfeverweigerung wird die Widerspruchsbehörde, also die nächsthöhere Behörde zuständig (
Devolutiveffekt). Diese erlässt nach Prüfung einen Widerspruchsbescheid (§ 73 I, III VwGO), der seinerseits wieder einen Verwaltungsakt darstellt.
Mit Erlass des Widerspruchsbescheids ist das Verwaltungsverfahren abgeschlossen. Gegen einen belastenden Widerspruchsbescheid muss der Adressat dann auf gerichtlichem Wege vorgehen, indem er Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht erhebt. Damit beginnt der Verwaltungsprozess im eigentlichen Sinne.
Das verwaltungsgerichtliche Verfahren beginnt mit dem Erkenntnisverfahren, in dem das Gericht den Sachverhalt aufklärt (
Amtsermittlungsgrundsatz) und verbindlich feststellt, ob ein Akt der öffentlichen Gewalt rechtmäßig ist. Es wird durch die Erhebung der Klage eingeleitet (§§ 81, 82 VwGO,
Dispositionsgrundsatz).
Der Verwaltungsprozess beginnt mit der Klageerhebung des M am 18.06.2026 in Folge des Widerspruchsbescheids.
Im Verwaltungsprozess tritt die Rechtshängigkeit grundsätzlich bereits mit Eingang der Klage bei Gericht ein (§§ 81, 90 S. 1 VwGO). Anhängigkeit und Rechtshängigkeit fallen daher grundsätzlich zusammen.
Die Ausgestaltung des Verwaltungsprozesses im ersten Rechtszug richtet sich nach den §§ 81 ff. VwGO. Für die Vorbereitung der mündlichen Verhandlung sind insbesondere die §§ 87, 87a und 87b VwGO wesentlich.
Mit Einreichung der Klage tritt Rechtshängigkeit ein (§§ 81, 90 S. 1 VwGO); zugleich ist sie Voraussetzung für das Tätigwerden des Gerichts (
Dispositionsgrundsatz).
Für das erstinstanzliche Verfahren vor dem Verwaltungsgericht besteht kein Anwaltszwang, § 67 I VwGO. Der Kläger kann die Klage selbst schriftlich erheben und später selbst als Naturalpartei im Prozess auftreten.
Die Klageschrift ist entscheidend für die Zulässigkeit der Klage. Nur durch eine ordnungsgemäße Klage kann die Frist des § 74 I VwGO gewahrt werden. Dazu müssen die Muss-Bestimmungen des § 82 I 1 VwGO erfüllt sein. Hiernach müssen in der schriftlich verfassten Klageschrift zwingend bezeichnet werden:
Kläger
Beklagter
Gegenstand des Klagebegehrens
Demgegenüber sind die Bestimmungen in § 82 I 2, 3 VwGO bloße Soll-Vorschriften.
Kläger
Kläger ist, wer Rechtsschutz sucht. In der Regel ist dies ein Bürger.
Es müssen die klägerbezogenen
Sachentscheidungsvoraussetzungenerfüllt sein:
Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Prozessfähigkeit (§ 62 VwGO)
Der Kläger muss zudem nach § 42 II VwGO (ggf. analog) klagebefugt sein. Er ist klagebefugt, wenn er geltend machen kann, durch den Verwaltungsak (Anfechtungsklage) oder seine Ablehnung oder Unterlassung (Verpflichtungsklage) in seinen Rechten verletzt zu sein.
Treten auf Klägerseite mehrere Personen auf (aktive Streitgenossenschaft), finden die §§ 59 ff. ZPO über § 64 VwGO entsprechende Anwendung. Liegen die Voraussetzungen nicht vor, wird das Verfahren getrennt (§ 93 VwGO).
Beklagte
Richtiger Beklagter ist nach dem Rechtsträgerprinzip der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat, § 78 I Nr. 1 VwGO.
Beklagter ist nicht die handelnde Behörde, sondern der Rechtsträger, dessen Behörde den Verwaltungsakt erlassen hat. Die Bezirksregierung Waldstätten (Ausgangsbehörde) und das Ministerium (Oberste Dienstbehörde) sind nur Organe des Landes Niederauen; sie handeln für das Land, nicht für sich selbst. Klagegegnerin ist also das Land Niederauen.
Das Rechtsträgerprinzip gilt dabei nicht nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen, sondern als allgemeiner Rechtsgrundsatz für alle Klagen.
Gericht
Eine ordnungsgemäße Klageerhebung setzt voraus, dass die Klage bei dem für den konkreten Rechtsstreit zuständigen Gericht erhoben wird.
Die Gerichtszuständigkeiten stellen gerichtsbezogene
Sachentscheidungsvoraussetzungendar.
Zu unterscheiden sind:
Internationale Zuständigkeit (Brüssel-Ia-Verordnung)
Rechtswegzuständigkeit (§ 40 VwGO)
Gemäß § 54 I BeamtStG sind alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis dem Verwaltungsrechtsweg zuzuweisen. Gegenüber § 40 VwGO ist § 54 I BeamtStG also eine Sonderzuweisung!
Übrigens: Für Bundesbeamte gilt das auch nach § 126 I BBG.
Sachliche Zuständigkeit (§ 45 VwGO)
Örtliche Zuständigkeit (§ 52 VwGO)
Instanzielle Zuständigkeit (§ 46 VwGO)
Hat der Kläger die Klage bei einem unzuständigen Gericht erhoben, kann sich das Gericht auf Antrag durch Beschluss für unzuständig erklären und den Rechtsstreit an das zuständige Gericht verweisen (§ 83 S. 1 VwGO i.V.m. § 17 II GVG). Das verwiesene Gericht ist an diese Verweisung grundsätzlich gebunden (§ 17a I GVG).
Nach § 83 S. 1 VwGO i.V.m. § 17 I 1 GVG bleibt ein einmal angerufenes Gericht zuständig, auch wenn sich eine Zuständigkeitsvoraussetzung nach Eintritt der Rechtshängigkeit ändert (Grundsatz der Perpetuatio Fori).
Streitgegenstand
Die Klageschrift muss nach § 82 I 1 VwGO neben der Bezeichnung von Kläger und Beklagten auch den Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnen. Damit wird der Streitgegenstand des Verfahrens festgelegt, an den zahlreiche prozessuale Wirkungen anknüpfen.
Neben den kläger- und gerichtsbezogenen
Sachentscheidungsvoraussetzungengibt es weitere streitbezogene
Sachentscheidungsvoraussetzungen, die unmittelbar den in der Klage geltend gemachten Streitgegenstand betreffen:
Keine anderweitige Rechtshängigkeit
Keine entgegenstehende Rechtskraft
Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis
Im Verwaltungsprozess wird der Termin zur mündlichen Verhandlung (
Mündlichkeitsprinzip) im Regelfall nach Ermessen des Gerichts gemäß § 102 I VwGO festgelegt, sofern die Beteiligten nicht auf die mündliche Verhandlung verzichten (§ 101 II VwGO).
Zuvor trifft das Gericht vorbereitende Maßnahmen (§§ 87, 87a und 87b VwGO), um den Sachverhalt zielgerichtet aufzuklären. Ziel ist es, den Rechtsstreit nach Möglichkeit in einem Termin zu erledigen.
Im Verwaltungsprozess besteht zudem die Möglichkeit, ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid zu entscheiden (§ 84 I 1 VwGO).
Exkurs: Beweiserhebung
Das Verwaltungsgericht kann in der mündlichen Verhandlung Beweis erheben (§ 96 VwGO).
Nach § 98 VwGO gelten die §§ 358 bis 444 ZPO, §§ 450 bis 494 ZPO entsprechend. Dabei ist aber zu beachten, dass im Verwaltungsprozess das Gericht eine
Amtsermittlungspflichtnach § 86 VwGO trifft.
Eine Beweisaufnahme im Verwaltungsprozess ist angezeigt, wenn für die Entscheidung erhebliche Tatsachen ungeklärt sind und das Gericht ohne weitere Sachverhaltsaufklärung keine tragfähige Entscheidungsgrundlage hat.
Aufgrund des
Amtsermittlungsgrundsatz(§ 86 VwGO) ist das Gericht nicht an das ggf. übereinstimmende Vorbringen der Beteiligten gebunden (vgl. dagegen § 288 ZPO). Es hat den Sachverhalt von Amts wegen vollständig und wahrheitsgemäß aufzuklären.
Das Gericht entscheidet dabei nach seiner freien Überzeugung, die es aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnen hat (§ 108 I VwGO).
Bleibt eine entscheidungserhebliche Tatsache auch nach Durchführung der Beweisaufnahme ungeklärt und kann das Gericht im Rahmen seiner Amtsermittlungspflicht keine weiteren Erkenntnisse gewinnen (sog. non liquet), geht dies zulasten der Partei, die für diese Tatsache die Beweislast trägt.
Ist das Gericht nach Abschluss der mündlichen Verhandlung in der Lage zu entscheiden, ob der Klage stattzugeben ist oder ob sie als unzulässig oder unbegründet abzuweisen ist, ist die Sache entscheidungsreif. In diesem Fall schließt das Gericht die mündliche Verhandlung.
Das Erkenntnisverfahren findet grundsätzlich durch Urteil sein Ende (§§ 107 ff. VwGO). Ist das Urteil dann nicht (mehr) mit Rechtsmitteln anfechtbar, tritt formelle Rechtskraft ein. Diese bewirkt, dass das konkrete Verfahren abgeschlossen ist und die Entscheidung nicht mehr angegriffen werden kann.
Mit Eintritt der an die formelle Rechtskraft anknüpfenden materiellen Rechtskraft wird der Inhalt der formell rechtskräftigen Entscheidung für die Zukunft zwischen den Beteiligten verbindlich festgelegt.
Die Rechtskraft dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden.
Die Urteilsverkündung kann entweder unmittelbar im Anschluss an die mündliche Verhandlung erfolgen (sog. Stuhlurteil, § 116 I 1 VwGO) oder zu einem gesondert anberaumten Verkündungstermin.
An das erstinstanzliche Verfahren kann sich dann ein Rechtsmittelverfahren anschließen. Das Rechtsmittelverfahren dient der Nachprüfung gerichtlicher Entscheidungen durch ein höheres Gericht (
Devolutiveffekt) und hemmt den Eintritt der formellen Rechtskraft (
Suspensiveffekt).
Es schließt sich an das Erkenntnisverfahren an, wenn eine der Beteiligten die gerichtliche Entscheidung mit einem statthaften Rechtsmittel innerhalb der Rechtsmittelfrist anfechtet.
Die Ausgestaltung des Rechtsmittelverfahrens hängt davon ab, ob und welches Rechtsmittel statthaft ist. Zu unterscheiden sind insbesondere:
Berufung (§§ 124 ff. VwGO)
Revision (§§ 132 ff. VwGO)
Beschwerde (§§ 146 ff. VwGO)
Im Verwaltungsprozess muss die Berufung und die Revision, anders als im Zivilprozess, zugelassen werden (§§ 124 II, 124a, 132 VwGO). Erfolgt diese Zulassung nicht, endet der Verwaltungsprozess mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
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Berthold/Bülow, Der Verwaltungsprozess im Vergleich zum Zivilprozess, JuS 2025, 136 (Teil 1) und JuS 2025, 224 (Teil 2).
Einschlägige Kommentierung im Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 30. Aufl. 2024.
Einschlägige Kommentierung im Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, VwGO, 48. EL Juli 2025.
Der Sachverhalt des Falls basiert auf dem Urteil des VG Aachen v. 20.01.2025 – 1 K 2377/23. In diesem Fall begehrte ein Lehrer, seine umfangreiche praktische Erfahrung im Cocktailgewerbe, insbesondere der Aufbau einer Cocktailschule, die Erstellung von Lehrplänen und die Durchführung von Cocktailkursen, bei seiner Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe anzurechnen.
Das Gericht erteilte dem Begehren eine Absage und arbeitet ab Rn. 52 sehr lesenswert heraus, warum die langjährige Tätigkeit im Bereich Cocktailkurse nicht im Sinne des § 30 I 2 LBesG NRW „förderlich” war:
Eine Tätigkeit ist förderlich, „wenn sie für die Dienstausübung des Beamten nützlich bzw. von konkretem Interesse ist“. Das Halten von Schulungen für Erwachsene vermittelt jedoch nicht die pädagogischen Kernkompetenzen einer Lehrkraft.
Der Fall zeigt: Für unsere Fälle bei Lawinci ist gar nicht viel Fantasie erforderlich, denn das Leben liefert bekanntlich die besten Geschichten.